В целях совершенствования государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции, Президентом Российской Федерации Путиным В.В. 5 апреля 2016 г. подписан Указ N 156, согласно которому Федеральная миграционная служба (далее – ФМС), некогда бывшая федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, была упразднена, а её функции – переданы в Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД РФ).

О своём решении глава государства сообщил на встрече с министром внутренних дел Российской Федерации генералом полиции Российской Федерации Колокольцевым Владимиром Александровичем, директором Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее – ФСКН) действительным государственным советником Российской Федерации 1 класса Ивановым Виктором Петровичем, главнокомандующим Внутренними войсками МВД РФ генералом армии Золотовым Виктором Васильевичем и первым заместителем главы ФМС статс-секретарем Егоровой Екатериной Юрьевной.

Если обратиться к истории современной паспортно-визовой службы России, за время своего существования служба претерпевала неоднократные изменения:

04.05.1923 г. – образованы адресные бюро и адресные столы в РСФСР, созданные при городских управлениях милиции для ведения регистрации и учёта населения, а также выдачи адресных справок.

31.08.1923 г. – образовано Центральное административное управление Народного комиссариата внутренних дел (далее – НКВД) РСФСР, на которое была возложена организация работы по учёту и контролю пребывания советских и иностранных граждан.

31.12.1930 г. – общее руководство делами по приёму в гражданство СССР, по правовому положению иностранцев и выдаче заграничных паспортов передано: в центре – Президиуму ВЦИК, в автономных республиках – ЦИКам автономных республик, в краях (областях) и автономных областях – президиумам краевых (областных) исполкомов и исполкомов автономных областей, в районах – общим отделам районных исполкомов под общим руководством президиумов районных исполкомов, в городах, выделенных в самостоятельные административные единицы, – президиумам горсоветов.

27.12.1932 г. – образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при Объединённом государственном политическом управлении при Совете Народных Комиссаров СССР, на которое было возложено руководство всей работой, связанной с организацией и проведением паспортной системы и пропиской паспортов.

26.10.1935 г. – в ведение НКВД СССР и его местных органов переданы иностранные отделы и столы исполнительных комитетов, создан отделы виз и регистрации.

28.10.1987 г. – общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан передано Управлению виз и регистраций и паспортной работы Главного управления охраны общественного порядка МВД СССР, в составе которого находился отдел виз и регистраций.

22.03.1993 г. – Управление виз и регистраций МВД РФ реорганизовано в Паспортно-визовую службу МВД РФ, созданную для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на её территории иностранных граждан, лиц без гражданства, а также реализации законодательства по вопросам паспортной системы, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

19.07.2004 г. – образована ФМС, которой были переданы МВД РФ правоприменительные функции и функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

05.04.2016 г. – ФМС упразднена, а её функции и полномочия переданы Главному управлению по вопросам миграции МВД РФ.

Из хронологии основных событий, происходивших в паспортно-визовых органах, видно, что в сфере миграции и учёта документов, удостоверяющих личность, создавались специальные отделы, управления, происходило их упразднение, переход под управление иных подразделений и ведомств.

Но, не смотря на происходившие изменения, практически за всё время своего существования паспортно-визовые органы относились к силовым структурам, в частности – к Министерству внутренних дел.

Как сказано в Указе N 156, МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах.

Причинами назревавшей реорганизации ФМС послужили следующие два взаимосвязанных фактора:

1) Отсутствие у ФМС оперативно-розыскной функции.

Содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, определяется Федеральным законом от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ № 144), закрепляющим систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Согласно ст. 13 ФЗ № 144, на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:

• Органов внутренних дел Российской Федерации.
• Органов федеральной службы безопасности.
• Федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны.
• Таможенных органов Российской Федерации.
• Службы внешней разведки Российской Федерации.
• Федеральной службы исполнения наказаний.
• Органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Как видно из вышеприведённого перечня, ФМС не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

В соответствии со ст. 2 ФЗ № 144, задачами оперативно-розыскной деятельности являются:

• выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
• осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
• добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации;
• установление имущества, подлежащего конфискации.

Наделение МВД РФ, которому изначально была присуща оперативно-розыскная функция, такими полномочиями в сфере миграции, как осуществление регистрационного учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, осуществление миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, лишь увеличит результативность работы органов внутренних дел, и, соответственно, сократит разрешительно-согласовательные процессы.

Стоит также отметить, что в свете последний событий на Востоке Украины, в Сирии, а также в целом обстановка в мире лишь подтверждают правильность сказанного: противодействие наркоторговле, нелегальной миграции, которые способны вызвать развитие экстремизма, религиозного терроризма, создающих угрозу как государственной, так и военной, экономической, информационной и экологической безопасности Российской Федерации, – т.е. меры по их пресечению, подведомственны именно силовым структурам, к которым, в том числе, относится и Министерство внутренних дел.

2) Дублирование полномочий.

формирование на основе анализа и прогнозирования … основные направления государственной политики в сфере …;

разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере …;

разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подготовка других документов, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере …

– все эти функции, с разделением на сферы миграции и внутренних дел, присущи как ранее действовавшей ФМС, так и МВД РФ.

Но главное, как уже ранее было отмечено, дублирование полномочий указанных ведомств прослеживается именно в процессе разрешительно-согласовательных процедур.

В силу пп. 31 п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, МВД России обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России.

Соответственно, несмотря на общие направления деятельности, обеспечивающие государственную безопасность Российской Федерации, при рассмотрении определённых вопросов (в сфере миграции) обозначенные структуры теряют предоставленную им самостоятельность в разрешении определённых вопросов, и как следствие, они вынуждены обращаться к другим структурам и ведомствам в рамках межведомственных запросов, т.е. взаимодействие ФМС и МВД РФ. В итоге – затрачивается время, тот самый временной фактор, необходимый для оперативного разрешения поставленных задач по защите государственных интересов Российской Федерации.

Коснутся ли изменения непосредственно для самих граждан, в плане комфортности и доступности получения услуг в сфере миграции, сказать сложно. По крайней мере, как сказано в Указе N 156, Правительству Российской Федерации поручено обеспечить в установленном порядке передачу МВД РФ имущества, в т.ч. недвижимого, закреплённого за упраздняемыми ФСКН и ФМС, которое необходимо для осуществления функций и полномочий, передаваемых МВД РФ. В связи с этим можно предположить, что пункты приёма граждан, выдачи документов, могут остаться по прежнему месту нахождения, в прежних административных зданиях.

В настоящее время официальные интернет-порталы ФМС и её территориальных органов закрыты. Информацию по вопросам миграции можно получить на сайте Главного управления по вопросам миграции МВД РФ: гувм.мвд.рф

Согласно Указу N 156 проведение организационно-штатных мероприятий, связанных с реализацией настоящего Указа, поручено завершить до 1 июня 2016 г.